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  • 推进农村土地集约高效利用 加快农村产业发展 实现乡村振兴

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    新闻发布时间:2019-01-29

    乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略,是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。为深入贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神,助推我市乡村振兴战略实施,尽快实现农业强、农村美、农民富的目标,为三亚当好海南自贸区(港)建设的排头兵打下坚实基础。市政协在认真研究党中央国务院、省委省政府和市委市政府有关文件的基础上,将推进农村土地集约高效利用,加快农村产业发展,作为我市实施乡村振兴战略的切入点,组织调研组开展了深入调研,形成了本调研报告。

    一、三亚市农村土地基本情况

    农村土地按用途分类可以分为农用地和农村集体建设用地两大类。农用地是用于农业生产的土地,包括耕地、园地、林地、牧草地、畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、其他农用地等;农村集体建设用地是村集体经济组织进行各项非农业建设所使用的土地,包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。根据国家自然资源部下达的第二次土地调查2017年现状变更成果数据,三亚市土地总面积为192150.71公顷,其中:农用地162628.5公顷,占全市土地总面积的84.64%;农村集体土地67724.3公顷,占全市土地总面积的35.25%;农村集体建设用地4766.66公顷,占全市土地总面积的2.48%。但是,目前我市的农村土地,并未充分发挥其应有的效益。2017年我市农业生产总值为103.8亿元,仅占全市生产总值的13.22%;农村人口人均可支配收入14570元,比城镇人口人均可支配收入少19068元,与农业强、农村美、农民富的目标还有存在较大差距。因此,在我市土地资源紧张、各种用地需求矛盾突出的情况下,尽快盘活农村土地这一存量多、潜力大的资产,加快农村产业发展,不仅对实施乡村振兴战略意义重大,而且能够激发农村地区活力,使农业和农村成为我市经济发展新的增长极,使农民持续稳定增收,为自贸区(港)建设打下更加坚实的基础。

    二、三亚市农村土地利用现状和存在问题

    近年来,三亚市委市政府按照党中央、国务院和省委、省政府的决策部署,完成了农村土地利用的一些基础性工作,并积极探索农村土地的集约高效利用,取得了一定的成果。比如:基本完成了农村集体土地的确权工作,其中,完成了3.97万户、13013余公顷耕地的承包经营权登记工作,颁发证书39681宗;完成农村宅基地确权登记发证面积403.263公顷,发证22802宗;核发集体林权证面积6667公顷。通过整合农村土地,建设了龙海、龙江、青田等风情小镇用于村民拆迁安置。引进华侨城集团等公司开发了中廖村等美丽乡村项目和亚龙湾玫瑰谷、海棠湾水稻国家公园等农旅融合项目。但是,从现状来看,我市农村土地的利用仍存在诸多问题:

    (一)农用地利用率高、集约度低,没有产生应有的效益。我市拥有独特的自然资源和气候条件,农用地利用率较高,基本上不存在撂荒的现象,但是农用地利用的主流仍是分散经营,农业生产组织化程度仍较低,农业产业化水平和机械化程度不高,离农业产业振兴还有较大差距。存在的问题主要有几个方面:一是农用地集约化经营机制不灵活。对农用地集约化经营缺乏明确的扶持政策,难以形成激励机制,使从事非农产业的农民处于不稳定的就业状态。这些农民仍然视土地为最后的退路,既不愿意经营土地,也不愿意转包承包地,直接影响了土地资源的产出效益。有经济实力的致富能人,面对农业比较效益低、自然风险大的现况,享受不到政策的扶持,也不会积极地投资搞产业规模经营。二是农用地经营权流转不规范。我市尚未建立统一的农用地经营权流转平台,农用地多数由农民个人或村集体自发出租,出租的农用地多数没有经过规范的民主程序,潜伏着很多矛盾。大部分农户转包、出租的程序不规范,定价只是口头上承诺和协定,即使有书面合同,也是要素不全,条款不明确,权利义务不清楚,直接影响了土地承包关系的稳定。三是农民的生活保障不确定。随着近年来三亚市城乡经济的快速发展,劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变,低素质的劳动者就业难度加大。土地流转后的农民,由于文化素质和劳动技能偏低,就业难问题尤为突出。大部分农民从农业转产后,主要从事体力劳动,还有部分农民存在着“高不成、低不就”的就业观念障碍,加之政府的就业、养老、医疗等社会保障仍存在着城乡差别,土地流转后的失地农民生活风险凸现。四是农用地集约化经营规模不理想。目前农业收益比较低,面临市场和自然双重风险。三亚农用地租赁价格偏高,涉农企业融资较难,对政府支持的依赖性较大,而我市现有的农业企业经营规模一般都不大,因此对投资农业开发极为慎重,对土地集约化经营的带动作用有限。其他有实力的企业或业主因政策限制,参与土地流转、规模经营农业的意愿又不强。农用地集约化经营规模不理想,农业产业规?;?、标准化程度较低,不利于农产品品牌的培育和推广,不利于农产品附加值的提升,难以达到现代农业的要求。

    (二)农村集体建设用地利用无序、集约度低,村民难以普遍享受土地红利。随着我市经济社会快速发展和城镇化进程加快,城市发展用地紧缺,农村土地的潜在价值不断上升, 集体建设用地的资产性逐步显现,农民对土地资产利益诉求也越来越强烈。现阶段,部分集体建设用地因开发建设需要,实施土地征收后通过招拍挂依法进入市场,村民获得了安置住房和数额较高的征地拆迁补偿款。而大部分尚未进行开发利用的集体建设用地,在农民利益诉求与现有土地制度管控的矛盾下,村民自发采取租赁、非法转让、使用权入股、违章建房等多种手段对集体建设用地进行开发利用。这些开发利用方式的主体以村委会、村民小组和村民会为主,缺乏政策支持和政府引导,导致了土地无序开发,造成了违建筑屡禁不止、开发利用效益低下、失地农民长远生计无法保障等问题。

        一是政策受限,开发无据。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农村集体建设用地使用权的开发经营,虽然近年来政策有所松动,内地部分城市也已经试水集体建设用地开发利用,但目前集体建设用地开发利用仍处于以地方试点为主的探索阶段,国家层面并未出台具有普遍适用性的政策法规。与内地农村土地流转工作相比,我市农村土地流转工作严重滞后,在政策层面未有实质性的创新和突破,导致集体建设用地开发利用在具体操作层面进展缓慢。

    二是规划滞后,利用粗放。今年我市编制了《三亚市域乡村建设规划(2016-2030)》,但在此之前的很长一段时间,我市农村地区都缺乏有效的规划,农村集体建设用地利用效率和层次普遍不高,浪费比较严重。农村居民点布局分散,建设无序,占地面积大,利用率低,农村人均建设用地远超国家标准人均175平方米的上限。农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等不明确。村民受传统观念影响,自行圈占土地较多,农村用地调剂难度大,导致无序对外扩张,农民想建到哪里,就占到哪里,村庄布局十分混乱。

    三是拆迁困难,制约发展。2010年以来,三亚旅游房地产业发展迅猛,土地拆迁安置成本越来越高,且部分村民采取各种不法手段以谋取更多征地拆迁补偿款,加大了拆迁难度;此外,大量热钱涌入我市房地产业,但是进入交易市场的国有土地有限,导致大量不法商人与村民合作利用集体建设用地建设小产权商品房,这些违建没有经过规划,也没有按程序报批,处处缝插针,数量多,质量差,不仅影响了城市容貌,也给拆迁造成了很大困难。

    四是缺乏监督,权益受损。当前,在农村集体建设用地开发利用中缺乏?;づ┟袢ㄒ娴幕?,是集体建设用地流转中的突出问题,也是造成农民集体上访频发,影响农村社会稳定的重要因素。在农村集体土地产权主体不清晰的情况下,农村集体土地流转的支配权主要集中在村委会。由于缺乏有效的监督管理机制,大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项,未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过,农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地开发利用收益由少数村干部支配的现象比较普遍,农民的权益难以得到保障。一部分农民在土地流转后,既失去了土地,也找不到合适的工作,陷入失地、失业,也没有社会保障的困境。

        五是管理缺位,开发无序。目前,由于市政府各部门对全市集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法,农村集体建设用地开发利用处于自发和无序状态。一是农村集体建设用地改革缺乏政策配套,集体建设项目用地审批难。二是目前全市集体建设用地的基础数据比较缺乏,政府不能及时掌握集体建设用地使用的情况。三是对集体建设用地的流转和使用缺乏严格的规划管控。

    三、国家层面对农村土地集约高效利用的新政策、新趋势以及先进地区推进农村土地集约高效利用的经验

    (一)国家层面对农村土地集约高效利用的新政策、新趋势。近年来,随着城镇化快速发展,农业现代化的需求,农村的矛盾逐渐显现,国家也不断在探索土地改革制度,完善各项政策,体现了国家层面支持农村土地有序流转的新趋势。比如:今年的中央1号文件,中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》,就深入推进农村土地制度改革做出了一系列重要部署,主要提出了四个方面的改革任务:一是落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策。明确第二轮土地承包到期以后再延长30年。二是全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。三是进一步完善农村承包地“三权分置”制度。要在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下,平等?;ね恋鼐?。四是系统总结土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点经验,逐步扩大试点,加快修改完善有关法律,加快形成可推广可复制的经验。中共中央、国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中提出,扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证,在海南全省统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制,统筹不同地区、拥有不同类型土地的农民收益。国土资源部、住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,明确了村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。海南省委、省政府也出台了引导农村土地有序流转,发展共享农庄和民宿产业等具体措施。

        (二)先进地区推进农村土地集约高效利用的经验。调研组在成都、重庆等地考察时发现,各地推进农村土地集约高效利用的核心就是农村土地的流转,农民通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让土地经营权或使用权,企业、专业大户、合作社等,整合农用地发展农业规模经营、整理农村集体建设用地开发休闲旅游等产业、农民通过给企业打工转型为产业工人。他们的许多经验值得我们思考和借鉴。一是农村土地集约高效利用必须以政策为支撑。农村土地流转需要国家法律的规定,还要有政策层面的允许。在农村土地承包经营权流转方面,2005年农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》,为农村土地承包经营权流转提供了政策依据。近年来,全国各地在农村土地承包经营权流转方面都已经有了比较成熟了经验,已经形成了以市场主导、规范管理、统一运作的模式,效果明显。但是农村集体建设用地流转方面,除了个别试点地区探索尝试以外,大部分地区不敢涉及或不愿涉及,其原因在于土地法律法规有限制导向,但是各试点地区相继出台的关于农村集体建设用地使用权流转的相关政策,仍我们探索开展农村集体建设用地流转工作提供了借鉴。二是农村土地集约高效利用必须以确权为基础。不管是实施农村土地承包经营权流转,还是农村集体建设用地流转,首先必须明确产权归属。通过实地考察,目前国内大部分地区的农民承包地、集体土地、宅基地等确权、登记、颁证工作在2011年左右就已基本完成,并且基本实现了信息化管理。由于土地产权清晰,不存在产权争议问题,确保了土地承包经营权和建设用地流转试点工作推进顺利。三是农村土地集约高效利用必须以规划前提。土地流转必然涉及用途管制和开发强度等问题,因此也就离不开城乡规划和控规指标。比如:部分城市在农村土地经营权流转时,要求投资的公司企业或种植大户,按照当地农业产业发展规划进行生产经营,确保产业发展的需要。部分城市在城乡规划方面超前考虑,将城乡规划的空间布局具体到每一个村和农民集中居住区,坚持土地依据规划和按照程序有序流转,在科学编制土地利用规划、村镇建设规划、产业发展规划等的基础上,强化流转的管理和服务,新增集体建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划,有序推进农用地和建设用地流转。四是农村土地集约高效利用必须以流转。政策允许的范围内,在确权的基础上,规划的支持下,按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、租赁、入股等形式,稳步推进农用地流转和适度集中规模经营,促进现代农业发展和农民持续增收,逐步建立归属清晰、权责明确、?;ぱ细?、流转顺畅的农村产权制度。探索实行集体建设用地招拍挂。除了集体建设用地不能用于商品住房开发外,可按照土地用途管制,用于符合规划的各种投资、建设、经营活动。建立农村集体建设用地流转交易平台,积极制定完善农村产权流转交易的程序、规则、流程及相关办法,保证有序流转。

    四、推进我市农村土地集约高效利用的建议

    十九大关于乡村振兴新的20字要求,从产业兴旺切入,以生活富裕结局,习总书记“4·13”讲话和中央12号文件都对海南的乡村振兴提出了很具体的要求。农业强不强,农村美不美,农民富不富,决定我市能否在海南自贸区(港)建设中当好排头兵,也决定我市建设世界级滨海旅游城市的成色。从我市农村土地现状来看,农村产业要发展、农村面貌要改变、农民收入要增加,首先要解决农村土地集约利用的问题,因此提出如下建议:

        (一)以规划引领农村土地集约高效利用。今年年初公示的《三亚市域乡村建设规划(2016-2030)》中,在我市“多规合一”的总体框架内,将全市村庄分为山地林果型、山前种植型、滨海渔业型、乡村旅游型、城市服务型五种功能类型,并对乡村用地、基础设施和公共服务设施、乡村风貌、乡村旅游、村庄整治等进行了系统规划,改变了我市农村地区长期缺乏有效规划的局面。建议以此项规划为基础,区分五种功能类型制定或修订乡村产业发展规划,并建立完善的规划动态调整机制,优先保障乡村建设项目纳入规划,以此引领我市农村土地的集约高效利用。比如:对于山地林果型、山前种植型村庄,推动林权和土地承包经营权流转,发展农业规?;?;对于滨海渔业型、乡村旅游型村庄,推动农村集体建设用地使用权流转,发展旅游产业;对于城市服务型村庄,推动农村集体建设用地使用权流转,建设运营集体租赁住房。

    (二)争取农村土地流转的配套政策支持。与内地农村土地流转工作相比,我市农村土地流转工作显得严重滞后,土地承包经营权流转有关政策未完全利用好,农村集体建设用地流转政策层面未有创新和突破。建议在政策层面有所创新,认真贯彻落实习近平总书记4·13”重要讲话、中央12号文件和海南自贸区总体方案,用足用好党中央、国务院给予海南的相关优惠政策,积极向省里争取成为推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点城市,并争取相应的配套政策支持。

        (三)抓紧推进农村土地确权颁证等工作。土地确权是农村土地集约高效利用的基础性工作,权属不明,流转就无法进行,产权改革就成为空话套话。虽然目前我市农村土地承包经营登记确权、林地确权、宅基地确权等工作已经取得了阶段性成果,但是与农村土地流转的需求还存在较大差距,建议在扎实推进农村违法建筑整治的基础上,统筹考虑农村土地确权工作,进一步做好农村的耕地、林地、宅基地确权工作,并扩大确权范围,加快农村集体土地所有权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,加快推进农村产权制度改革。

    (四)尽快筹建农村土地流转交易所。建议借鉴内地城市的先进经验,在抓紧推进我市农村土地确权颁证工作的同时,尽快着手筹建农村土地流转交易所,对农用地、农村集体建设用地的确权情况实行大数据管理,梳理好价格形成机制与收益分配机制,将农村集体用地流转纳入规范化管理的轨道,加强供需管理、价格管理,在此基础上实现农村土地流转从封闭到开放、从无序到有序。

    (五)出台优惠政策支持农业规?;?。当前,农用地土地承包经营权流转已经不存在政策障碍,各地也都形成了较成熟的经验,推动农村土地向大户、合作经济组织和龙头企业流转集中,实行规?;?、产业化经营已经势在必行。建议我市出台相关优惠政策,对规?;幕∩枋┙ㄉ?、金融信贷服务、市场营销拓展、人才培养引进等方面给予扶持。在经营项目上以扶持热带高效农业和特色农业为先,引导和鼓励农业龙头企业、农民专业合作社、专业农户参与规?;?,支持他们开展农产品加工流通和社会化服务;在经营模式上以推行集中租赁和股份合作为主,引导和鼓励农民通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让土地经营权。

    (六)有序流转集体建设用地发展农村新业态。在现有政策下,农村集体建设用地是发展休闲农业和乡村旅游项目的重要用地形式,其中,集体经营性建设用地的利用,在全国仅有33个试点地区可以直接入市。宅基地是农村集体建设用地的大头,也是农村文旅产业发展的新空间;对宅基地的盘活和利用,国家层面给出了指引,即探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,放活宅基地和农民房屋使用权。结合三亚实际,建议积极争取政策支持,探索通过四种形式集约高效利用好农村集体建设用地。一是探索农村集体建设用地整体流转,打造综合性乡村旅游项目。对定位为滨海渔业型、乡村旅游型村庄,可以由市政府相关职能部门聘请专业评估机构对其农村土地的价值进行科学评估,再面向全国进行招标,引进有实力的企业对整村集体建设用地进行整合,开发综合性乡村旅游项目,村集体或村民以土地入股。同时,村民可以转型为服务人员,获得薪酬。这样不仅能够改善村容村貌、发展农村产业,村民也能通过分红+薪酬实现增收。二是探索利用集体土地建设租赁住房。为增加租赁住房供应,缓解住房供应需求矛盾,国家在包括北京、上海、佛山等城市在内的13个地区开展利用集体土地建设租赁住房的试点。建议积极争取参照试点地区的政策,对定位为城市服务型的农村,特别是被征迁土地较多的农村,可以支持和引导村镇集体经济组织通过自行开发运营或者联营、入股等方式,建设运营集体租赁住房。三是积极发展共享农庄。共享农庄提倡因地制宜,在统一规划下小规模、创新性发展农庄经济,避免了过度城镇化对农业生产环境的侵害。建议用足用好我省现有的支持共享农庄建设的政策,在定位为山地林果型、山前种植型的农村,积极发展共享农庄,在宅基地所有权不变的前提下,将农村闲置住房进行个性化改造,并根据需求改造为市民田园生活、度假养生、文化创意产业等多种模式,通过互联网、物联网技术平台,与城市租赁住房需求对接,政府、集体经济组织、农户以及城市消费者实现“四赢”。四是大力发展乡村民宿。我国宅基地是集体所有,且“一户一宅”,在宅基地使用权放活的背景下,整合部分相邻农户的宅基地,可开发为小型的民宿集群。建议用足用好我省支持民宿产业发展的有关政策,在景区周边的农村,引导村民将闲置农房、宅基地等集体资产集中到企业、村集体或合作社手中,后者引入社会资本进行民宿项目的开发。这样不仅可以盘活乡村存量传统民居,吸引游客住宿,还可以吸引候鸟老人到乡村养老,带动乡村旅游的常年运行,缓解乡村旅游的季节落差,农民也可以获得租金、薪酬、分红三重收入。

    (七)农村土地流转要充分保障农民权益。农村土地流转的主体是农民,?;ず门┟竦娜ㄒ娌皇芩鸷κ橇髯那疤?,是推进流转工作的核心。因此,为了土地流转工作的顺利进行,确保社会和谐稳定,在土地流转工作推进过程中要充分保障农民权益。一是要出台保障土地流转后农民权益的相关政策,建立完备社会保障体系,确保流转土地后农民生活标准不降低。二是要严格按照有关法律和文件规定,尊重农民意愿,确认农民在土地流转过程中的主体地位,确保流转收益归农民所有。三是要加大宣传力度,规范农村土地流转行为市场,帮助农民群众依法行使土地流转权,妥善解决流转过程中出现的各种纠纷。

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